从行政复议案核对职业打假人身份说起

一直以来，职业打假人凭着一纸身份证复印件就能以申请人的身份申请行政复议，这样的“低门槛”让职业打假人如鱼得水，也极大地浪费着行政资源和司法资源。本文试从行政复议案核对职业打假人身份说起，如何适用《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项 “有明确的申请人”的规定作一分析。

一、案情简介

某市食品药品监管局2015年收到行政复议案件5起，2016年20起，而2015年前从未收到过行政复议案件，该市局行政复议案件数从无到有，再到猛增，细细分析，究其原因，主要有两点:

一是2015年机构改革职能转变和新《食品安全法》的修订实施。原来由质监部门监管的食品生产职能和由工商部门监管的食品流通职能全部并入了食药监部门职能范畴；而食药监局由原来的单纯药械管理全面转向食品药品监管，所作出的行政行为也大幅度增多，引发行政复议的机率也随之增多。

二是职业打假人因知假买假未能达到自身利益需求而提起行政复议。2016年，该局20起行政复议当中，由同一个申请人提起的行政复议就多达10起，其他人平均也有2起以上，剩下仅5起是由于行政处罚不服提起的行政复议。

通过对近年行政复议案件的分析，职业打假人提起的复议大部分属于食品标识标签问题，如标示营养成分修约符不符、标示的适用标准不符、所含成分为药品非药食同源的食品等等，基本不触及质量安全问题。

职业打假人的惯用做法是，以投诉举报人的身份提出投诉或举报有关内容（例如，食品标识标签问题）的诉求，一旦投诉举报处理部门受理且未能满足其要求时，就提起行政复议。投诉人（行政复议申请人）很大程度上是通过行政复议手段为自身牟利，从而获得巨额赔偿。而以获取巨大经济利益为目的，足见投诉人（行政复议申请人）的动机并非为了净化市场。这种以行政复议为手段、以上级行政机关为工具的行为，不仅造成执法资源的巨大浪费，也极大影响着行政机关的权威。

当然，不否认职业打假人起到的社会监督作用，但就现阶段看，职业打假人群体及引发的行政复议出现了新的发展和变化，其负面影响日益凸显。

如何应对职业打假人引起的行政复议问题？已是迫在眉捷。目前职业打假人通常是通过邮寄材料提起行政复议，申请人的证明材料主要是身份证复印件，根据《行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人，受理复议申请的条件之一是必须有明确的申请人……”的规定，行政复议机关应核实申请人的身份，确保该申请人身份真实、明确。如此仅凭申请人的身份证复印件是无法真实、明确核实申请人的身份信息的。2017年以来，该局凡收到职业打假人通过递交身份证复印件方式提起行政复议的，一律要求其补正材料，补交其本人的身份证明材料原件或提供身份证原件予以核对。无正当理由怠于补正相关材料，符合《行政复议法实施条例》第二十九条关于“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。”的规定情形，可视为放弃行政复议申请。此做法也得到广西高院和河北省高院等的认可和支持，详见《广西壮族自治区高级人民法院行政判决书》[（2015）桂行终字第118号]、《河北省高级人民法院行政判决书》[（2017）冀行终343号]、《南宁铁路运输法院行政判决书》[（2018）桂7102行初24号]等判例。

2017年以来，该局收到的行政复议申请数量不少，而通过以上方式要求补正材料并最终达到受理条件的不多，行政复议案件的数量和频率也趋于正常和平衡，也使得真正需要通过行政复议来维护权益的申请行为得以重视和正常化。这是正确适用法律法规的结果，一方面节约了执法资源和成本，另一方面维护了行政机关的权威。

二、案例评析

当前很多行政执法机关对于申请人的身份是否真实、明确、具体，在行政程序中通常是通过对申请人已递交的身份证复印件进行核对，以确保申请人的身份真实、明确，这已经形成惯例，符合常情、常理；甚至有很多政府和部门在依法行政文件规定中提出可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。此举出发点是好的，为了畅通行政复议申请渠道，简化申请手续，方便当事人提出申请；但无形中助长了职业打假人滥用行政复议达成其不正当目的的行为。这种属于人为制造的行政复议，既干扰了行政机关的正常管理，也浪费了行政机关有限的执法资源，也使得其他公民正当的投诉复议权利受到影响。

当我们都疲于应对职业打假人行政复议行为时，我们是否应该回归到法律法规本身的规定来，理性去看待这个问题。在保证食品药品安全的前提下，正确运用法律法规和判例去进行应对，就是通过本人的身份证明材料原件或提供身份证原件予以核对职业打假人的身份。

有人认为，让申请人本人到复议机关核实身份或让申请人提交身份证原件以核实身份的方式是在提高职业打假人申请行政复议的门槛。其实不然，相反仅利用身份证复印件进行核对身份是一种不负责的举动，是在扩大法律的适用。《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的很明确，有明确的申请人。如何确保这一点，仅需身份证复印件就可以明确身份了吗？在一般正当的行政复议中，通过结合行政行为的对象和申请人之间的联系等要素基本是可以确定申请人身份的。

但对于职业打假人，他自身就非消费者，且以牟利为目的，如何能保证他的身份证或身份证复印件不是捡来的或通过其它方式得到的？如何能肯定身份证复印件就是申请人本人的信息？因不敢肯定他不是在趋利避害，如此仅凭一张身份证复印件就确认身份并予以受理是否太过于草率？有听闻可以通过邮寄或电话申请行政诉讼的吗？按照行政复议的惯常思维应该是可以的，但法院是不允许的。根据《最高人民法院办公厅对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》（法办函〔2017〕181号）的意见和要求，“因食品、药品是直接关系人体健康安全的特殊、重要的消费产品，从保护人民群众生命健康权出发，除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为。”这一回复意见使得目前职业打假人高度集中食品药品领域进行知假买假牟利。在食品药品领域职业打假人盛行的情况下，且投诉的食品几乎是标签问题，更多的是瑕疵，真正涉及内在质量安全的问题少之又少，如果不限制职业打假人这种牟利性打假，与上述最高法的答复意见本意是背离的。因此，让我们回归理性，不随意放宽法律法规规定的范围，严格适用法律法规，无疑是应对当前职业打假人滥用行政执法资源的一个重要举措。                    　钦州市食品药品监督管理局　罗培和