比较法视野下检察人员分类管理制度探析

比较法视野下检察人员分类管理制度探析

贵港市人民检察院  刘黄娟*

内容摘要：我国按照公务员法对全部检察人员进行混合招录管理，致使招录到的检察人员与检察工作实际契合度不高，弱化了检察机关的司法属性，造成检察人员管理的错位和检察人才的大量流失。为改变这一现状，需要构建以检察官为核心的办案组织体系来代替行政化的机构设置，同时建立健全以检察官选任为重点的各类检察人员选任制度和检察人员培训、培养、职业保障以及交流轮换等一系列制度，使各类检察人员快速成长，满足检察工作的需求，并最终建立起符合检察人员职业特点的检察人员管理制度，将检察人员独立公正行使检察权和依法治国方略真正落到实处。

关键词：分类管理    司法属性    职业保障    考核晋升

检察人员分类管理制度改革，是深化检察院人事制度改革的重要内容，是我党发展社会主义民主政治，加快建设法治国家的重要步骤，也是世界各国的普遍做法。为了使检察人员的管理更加科学、更加符合司法职业特点和司法规律，党的十八大报告提出“要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色的社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”这是我党为加快建设法治国家作出的重要战略部署。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），进一步明确要求：“建立符合职业特点的司法人员管理制度”。《决定》为我们进行检察人员分类管理改革提供了重要依据。中央组织部、最高人民检察院于2013年3月1日联合下发了《关于印发＜人民检察院工作人员分类管理制度改革意见＞的通知》（以下简称《意见》）。《意见》明确了检察人员分类管理的指导思想、工作原则、明确了人员类别、职责、设置员额比例、职务序列和职数、管理的方法以及交流机制，为我国落实检察人员分类管理指明了方向，标志着我国检察人员分类管理改革正式启动。如何将《意见》精神贯彻到当前当地的检察实践中，探索建立符合我国实际和检察职业特点的检察人员管理模式，是关乎司法体制改革成功与否的重大课题。

一、  检察人员分类管理概述

（一）检察人员分类管理的概念

分类管理，顾名思义就是按照事物的内涵和外延情况将事物分门别类，并针对不同的类别适用不同或类似的管理方法进行管理。分类管理是为了方便管理，也是为了提高管理的效率。

检察人员分类管理是指将检察机关的职能和相关工作进行细化分解，并设置不同的岗位，然后按照岗位的性质、职责将各个岗位划分为不同的类别，对不同岗位类别的人员在确定工资待遇以及选拔、考核、培训、晋升、奖惩等方面进行不同的管理。

对检察人员进行分类管理是调动各类检察人员积极性、提高诉讼效率和提升检察人员专业素质的重要途径，是提高办案质量的重要保证，是建立高效权威的社会主义司法制度的需要。

（二）中国检察人员分类管理的规定 

1．分类管理的检察人员范围。根据《意见》规定，检察人员仅限于已纳入各级人民检察院政法专项编制，依法履行检察、检察辅助和司法行政职能，由国家财政负担工资福利的人员。而各级检察机关中没有纳入政法专项编制的，如事业编人员、离退休人员以及聘用的文员、司机等是不属于“检察人员分类管理改革”中“检察人员”的范围的。

2.  检察人员分类管理中“检察人员的类别”。《意见》根据检察职业的特点和检察工作的特点，将检察人员分为三类，并且明确规定三类检察人员的定义和职责，并对不同类别的人规定不同管理办法。在《意见》中，三类检察人员分别为检察官、检察辅助人员和司法行政人员。

（1）检察官。检察官是依照《检察官法》第六条履行检察职责的人。检察官包括各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。

（2）检察辅助人员是协助检察官履行检察职责的工作人员。检察辅助人员包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员。

（3）司法行政人员是在各级人民检察院中从事政工党务、行政事务、后勤管理等工作的人员。

3.  检察人员分类管理的模式。检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员。对检察官实行单独的职务序列，并依照《公务员法》和《检察官法》对检察官进行管理；依照《公务员法》对司法行政人员进行管理；依照《警察法》和《人民检察院司法警察条例》对检察辅助人员中的司法警察进行管理；对检察辅助人员中的检察官助理、检察技术人员、书记员按照不同的规定进行管理。

二、中外检察人员管理之比较

（一）大陆法系检察人员管理情况

法国作为现代检察制度的发源地，但是大陆法系国家中对检察人员分类管理取得明显成效的是日本和韩国。

1.日本。我国的近邻日本将检察人员分为检察官、检事总长秘书官、检察事务官和检察技官。日本《检察厅法》规定：检事总长秘书官为二级官，其受检事总长之命，掌管有关机密事务。检察事务官也被称为检察官直属的司法警察官，其受上级长官之命，掌管检察厅的事务，并辅佐检察官或受其指挥进行侦查。检察技术官是受检察官指挥，掌管技术。检察官是以检察事务，主要是侦查犯罪和行使公诉权为任务的国家机关，是有权行使检察权的官厅。日本《检察厅法》对检察官的任职资格、任命资格、任免权限、罢免和检察官的身份保障进行了明文规定，且对检察官的任职资格条件规定较高。

2.  韩国。韩国将检察人员分为检察官、书记员、助理书记员、工勤人员等一般职、技能职和特定职公务员。根据2004年的统计，韩国各级检察厅实有工作人员8352名，其中检察官1415名。。在韩国，检察官属于承担特殊领域业务的人员，这些人需要通过司法考试并通过司法研修院的研习，但不需要通过公务员考试；一般职公务员只需通过国家公务员考试，但是不需要通过司法考试，如在检察机关内部从事技术和一般行政业务的人员；技能职和特定职公务员，既不需要通过司法考试，也不需要通过公务员考试，如秘书、司机、卫生员等。韩国检察机关的一切活动是以检事为中心开展的，通常在一个检事室里面，通常配备一名检事、两名书记员、一名助理书记员和一名秘书。如确有需要，检事可以向检察长申请增加书记员，甚至可以调用警察机关的人员，一般行政事务由干部书记员和其他书记员负责处理。韩国对不同的人员在职务选任、岗位轮换、在职培训、职位晋升和业绩考核评价方面都有不同的规定。

（二）英美法系检察人员管理情况

在英美法系国家中，要成为检察官也都要通过相应的司法资格考试并且在法律机构有一定的工作经验。由于美国检察官的任免与政党竞选成功与否息息相关，因此美国的检察人员尤其是检察官具有很强的流动性，与我国的国情极不符之外，澳大利亚和英国对检察人员的管理模式都值得借鉴。

1.  澳大利亚。在澳大利亚检察院，工作人员包括两部分，即法律工作者和行政管理人员。法律工作者根据级别和资历又可以区分为：检察长、副检察长、皇家检察官、法律顾问、副法律顾问、事务律师和法律顾问助理等；皇家检察官分为大检察官、高级检察官和一般皇家检察官。皇家检察官的任职直至退休，其薪水是固定的，由法律和其他报酬裁判所办公室来决定。澳大利亚检察院的行政管理人员、服务人员和法律书记员等都是由《公共部门管理法》通过合同的形式向社会公开招聘，期限为五年。

2.  英国。英国的检察机构包括总检察长、王室检察署、反严重欺诈局、王室检察署督查署和财政律师部。总检察长在英国检察机构体系中处于最高级，其职责主要为人事任免、检察监督、对重大案件的决定起诉权、提供法律建议等。

王室检察署是一个全国性的检察机关，在公诉刑事犯罪时，不受行政部门和立法部门的干预和影响。王室检察署的检察人员包括检察官、法务承办专员、行政人员和检察长。王室检察署的检察长是王室检察署的具体负责人，是英国首相根据总检察长的推荐任命的。王室检察署的检察官必须通过律师考试取得律师资格并且通过公开竞争的方式由检察长依职权任命。英国1985年《犯罪起诉法》规定了检察官的权力。即“每个检察官在机构和程序上都享有检察长的所有权力，但要在检察长的指挥下工作”。首席行政官主要职责是负责王室检察署的行政事务（除了法律建议和案件工作），向检察长负责并汇报工作，创设这一职位的目的就是保障检察署长将精力集中于法律事务。法务部主要负责处理重大复杂的刑事案件。

（三）比较分析

从日本、韩国、澳大利亚等国家的检察制度可以看出，这些国家在检察人员分类管理方面有以下共同点：

1.  这些国家均将检察人员按照检察工作的特点分成不同的种类，均设置了检察官和行政官，尽管对从事行政事务的人员称呼不同，但是丝毫不能否认这些人员在检察工作中的实际存在。

2.  这些国家对检察官进行分类管理，均是为了确保检察人员得到相对独立性，不受行政长官意志的干预。

3.  这些国家对各个类别的检察人员均设置了不同的任职资格、任免程序、晋升渠道、职业保障等。

4.  在这些国家，检察官通常都是要经过司法考试后，并经过相应培训的人。

三、中国检察人员管理情况及存在的问题

从表面上看，我国也是将检察人员按照《检察官法》和《人民检察院司法警察条例》的规定划分为：检察长、副检察长、检委会委员、检察员、助理检察员、书记员和司法警察。但是在具体检察实践中，不管是从检察人员的招录、检察人员的具体管理、还是检察人员的考核、晋升、奖惩都是按照普通公务员的管理模式进行的，带有明显的行政色彩。表现在以下几个方面：

（一）检察人员招录模式不科学，招录到的检察人员与检察工作契合度不高 

近年来，检察机关主要是通过三个途径吸纳新的检察人员：一是全区公务员考试。这是检察机关吸纳新人最主要的途径。通常是由检察机关的政工部门按照政府规定的编制数向政府有关部门报送招录计划，经政府相关部门审批同意后，报送自治区人事部门进行全区公务员招考。报考检察机关的考生与报考其他行政机关的考生参加同一内容的考试、同样组成考官的面试和同样程序的政审。由于检察机关与行政机关联合招考的内容偏行政化，因此通过公务员考试选拔到的人才并不一定适合专业化程度较高的检察工作。二是复转军人安置。公务员法推行之前，检察机关成为安置退伍转业军人的重要单位之一，公务员法实施后，检察机关安置退伍转业军人的数量虽然有所减少，但是这种现象依然存在。退伍转业军人大部分没有法学教育背景和法学理论功底、年纪又相对较大，加上他们在很长一段时间都无法进入工作状态，疏于知识更新，严重影响到检察队伍素质的优化。据统计2000年至今，某市检察院共接收复转军人12人，全部占政法专项编制，占市院检察人员（政法专项编制）总数的11.4%。而部队转业军人仅有1人通过司法考试，从而具有办案资格。三是检察机关调入。检察机关根据自身的工作需要，将政府部门或法院系统的合适人员调入检察机关。对这部分人员的调动，检察机关有决定权，但前提是办理调动的人员要有公务员资格或者有相应的编制，且一些调动不是因为检察机关自身需要，而是因为要照顾上下级关系、亲朋好友关系等。

（二）检察机关对检察人员行政化管理模式，弱化了检察机关的司法属性 

1.  检察业务职能和司法行政职能存在交叉，引发管理混乱。当前检察机关对检察人员的管理是混合式的管理，即将所有的检察人员分配到检察机关的各个内设机构之中，一般只要检察人员通过司法考试，就任命检察官，不管这个人之前有没有办案经验，当前从事的是党政管理工作，还是检察业务工作，这种任免检察官的方式造成了检察机关内部综合部门有很多检察官，但却从来不履行法律监督职责，办案部门却永远处于人少案多的奇怪状态。以广西某地级市检察机关为例，该市级检察院共有人员112人，其中政法编制105人，事业编7人。除了院领导13人外，剩余的92个检察人员全部被分配到19个内设机构之中。全院共有检察官68人，其中办公室、行装、监察、政工等非业务部门有检察官10人，占全院检察官总数的14.7%。

此外  ，根据检察官法的规定，本科毕业通过司法考试的，经过两年就可以任命为检察官，这种规定导致业务部门的书记员处于奇缺状态。以广西某地级市检察院为例，该市公诉部门共有检察人员9人，其中检察官8人、书记员1人，这名唯一的书记员还是退伍转业军人，这种检察官与书记员构成模式根本不能满足公诉工作需要。

2．检察机关对检察人员各项待遇的确定依据不是检察官职务而是行政级别，造成检察人员对自己的身份陷入迷茫。检察机关基本上是按照《公务员法》对检察人员进行管理的，检察机关招录的所有检察干警均被纳入到地方行政等级之中，检察人员依照行政级别享受相应的政治待遇和工资福利待遇，这种情形的唯一后果就是检察人员通过行政职务来表明自己的能力，造成检察人员都去争做行政事务，不愿意安下心来研究检察业务；都愿意去综合部门，不愿意到执法办案一线，甚至出现部分青年干警不愿意通过司法考试，生怕通过后要去执法办案一线的奇怪现象。

3.  检察活动运行方式和管理方式行政化，造成检察人员岗位职责不清。一是检察机关在内部机构设置上，地位与当地行政机关相配套，实行部门领导负责制，导致在案件管理模式上，也是要经过层层审批。承办人办理一件刑事案件，通常要经过科室负责人、分管副检察长、检察长多层审批。这种案件管理模式极大降低了诉讼效率，同时也严重挫伤了检察人员的积极性。二是检察人员既要通过办案履行法律监督职责，还要负责检察宣传、调研、信息、草拟公文、撰写法律文书等工作，甚至连案卷装订也要检察官亲力亲为，极大程度上破坏了检察人员的专业化建设，浪费了司法资源，降低了检察人员的职业自豪感。

（三）检察人员的考评模式行政化，造成检察人才大量流失

1．检察人员的考评受行政管理因素的影响。检察机关对检察人员的考核基本上都是按照《公务员法》的规定分五个方面进行考核的，即德、能、勤、绩、廉。如上面所述，检察机关将大量的调研、信息、宣传、维稳、征地拆迁、新农村指导等工作都强行分解到各内设机构头上，且明确规定对这些任务的完成情况实行一票否决机制，即如果没有完成这些任务，科室就不能评优秀，检察人员在考评方面也受到影响。

2.  检察人员的竞争标准行政化。检察机关也像其他行政机关一样，按照《公务员法》的规定实行竞争上岗，但这种竞争是综合管理方面的竞争，而不是业务方面的竞争，有的人管理能力比较强，但是其检察业务不一定强，但其却能竞争成功，造成竞争能力失败却业务能力强的人却要受竞争成功的人员领导的怪异现象。

多年来检察人员行政化的管理方式，造成了检察人员职务层次和各项待遇偏低，不但使检察机关难以吸引到优秀的法律人才，而且引发了检察人才大量流失。据统计，2010年以来，仅广西某市检察机关流失的检察人员高达51人，占该市检察机关总人数的11%。

四、完善我国检察人员管理的构想

检察人员分类管理关系到司法改革和检察改革的顺利推进，也关系到检察人员的切身利益。《意见》已经为我们贯彻落实检察人员分类管理构建了一个比较科学的框架，完善检察人员分类管理，就是要将《意见》中规定的内容予以贯彻落实。因此，检察人员分类管理改革应当按照《人民检察院组织法》、《检察官法》的规定在当前的法律框架内，以中组部和最高人民检察院联合下发的《意见》为指导，结合实际情况，积极探索检察人员分类管理的最优模式。

（一）构建以检察官为核心的办案组织体系来代替检察机关机构设置，使检察机关的机构设置更加契合办案实际

检察人员管理体制的改革离不开检察机构设置的改革，要彻底改变当前检察机关行政色彩过浓的情形，我们应当借鉴韩国和日本的检察管理体制的规定，即打破当前以科室为主体的行政化检察管理体制，建立符合检察职业特点的办案组织，推行以检察官为核心的检察管理体制改革。具体来讲，就是建立以检察官为核心的办案组织，该办案组织是以检察官为中心开展工作，同时明确检察官是以检察事务，主要是侦查犯罪和行使公诉权为任务的有权行使检察权的机构或办案组织。除检察长以外检察官专门负责履行检察监督职能，不兼顾其他事务，由检察官直接对检察长负责。检察官在执行检察事务时，有权自行决定，并对案件承担相应的责任。每一个办案组织根据履行检察职能的性质和工作特点配备一定数量的检察辅助人员和司法行政人员。

（二）以检察官选任为重点，完善各类检察人员选任制度，使各类检察人员人尽其才

1．严格控制检察官任职条件。检察官的管理是分类管理的最重要组成部分，检察官是否与具有较高的专业素质和较强的工作能力关系到司法权威的确立，是检察人员分类管理制度成功与否的关键。日韩等国家都是通过提高检察官任职资格的门槛来推动检察官职业化、精英化，从而提高检察官的整体素质。日本和韩国的检察官大多是通过两种方式来招录的，即司法考试和检察官遴选。初任检察官都是从最基层做起，然后进行逐级遴选。虽然近年来我国任命的检察官也都要求通过全国统一司法考试，经过一个月的任职培训，但是对任职培训贯彻的并不彻底，相当一部分检察官因为工作原因并没有经过任职培训。由于检察业务是一个实践性很强的业务，司法经验非常重要，因此我们应当借鉴日本和韩国的做法，即要成为检察官除了通过统一司法考试，还要进行一年半或两年的司法研习并考试合格后，然后才可能成为检察官。具体来讲：《意见》已经明确了检察官的招录方式，即通过司法考试程序选任和检察官遴选制度。即应当借鉴韩国的做法，明确将检察官的人选范围限定在通过司法考试的人且已经完成为期两年的检察业务培训，并经过专门检察业务考试的人员范围之内。初任检察官全部要求从基层做起。

检察官的招录和遴选都由省级检察机关以省级检察机关的名义统一向社会招录检察官，然后将招录的检察官在全省范围内按需调配。省级检察机关应当成立以资深检察官组成的检察官考试遴选委员会，由检察官考试遴选委员会定期公开向社会招录。这既符合检察权一体化的特点，也能够照顾到基层和部分偏远地区检察官分布不均匀的情况。

2.  司法行政人员、检察辅助人员中的技术人员、书记员和检察辅助人员中的司法警察按照不同于检察官的招录方式进行招录。司法行政人员、检察辅助人员中的技术人员、书记员由各级检察机关根据工作的需要和检察工作对司法行政人员、检察辅助人员中的技术人员、书记员不同的要求，依照《公务员法》向全社会招录公务员。检察辅助人员中的司法警察根据司法警察的职业特点依照《警察法》和《人民检察院司法警察管理条例》进行招录。明确规定，转业军人要进入检察机关的各个分类序列，要按照这个分类序列的要求进行考录。

（三）完善各类检察人员的培训、培养制度，使各类检察人员知识储备和检察工作能力跟上时代需求

如上文所讲，检察学是一门实践性很强的综合性的社会科学，仅有法学知识和法学思维，在实践中仍然不能适应检察工作的需求，加上我国正处于经济社会快速转型期，各类新型的案件层出不穷，犯罪手段也在不断的翻新，因此应当建立常态化的检察人员培训制度。我们也可以借鉴韩国和其他国家的做法，每年安排一定的时间根据工作需要派遣检察官根据工作需要到检察官学院或高校，甚至是国外，进行形式多样的业务培训，包括政策研究者教育和专门研讨教育等。

对于司法行政人员、检察辅助人员中的技术人员、书记员和检察辅助人员中的司法警察也要按照各自工作需要，分别安排不同类型的培训，努力促使技术人员不断提升技术等级。

（四）完善检察人员职业保障制度，使各类检察人员无后顾之忧

检察人员职业保障制度是检察人员从事检察职业的并忠诚于检察职业最坚实的后盾，是检察人员履行职责的基础，是权责相一致的体现。关于检察人员职业保障的规定，在日本、英国、澳大利亚等国家均相应的规定。在澳大利亚，检察长、副检察长和皇家检察官都是法定的职位，他们的任命和职权都是由《检察长法》决定的，且任职终身。皇家检察官是刑事诉讼案件起诉工作的主力，其独立性受到《检察官法》的保障，皇家检察官虽代表检察长，以律师的身份出庭指控犯罪，但是检察长不能对某一具体案件提出具体的指导意见。皇家检察官的任职直至退休，其薪水是固定的，由法律和其他报酬裁判所办公室来决定。在日本，各个检察官作为官厅享有行使检察权的权限，即在执行检察事务时，检察官是有权自行决定并表示国家意志的官厅，如在提起公诉时，起诉状上署名栏里是署检察官个人的名字。日本《检察厅法》对检察官的罢免条件、罢免程序、身份保障均有明文的规定。借鉴澳大利亚、日本等国的做法，在《检察官法》中明确规定检察官依法独立行使检察权，非依法定程序不被降职、罢免。对于司法行政人员、检察辅助人员中的技术人员、书记员和检察辅助人员中的司法警察的职业保障依照相关规定进行。

（五）完善各类检察人员的考核晋升制度，使各类检察人员快速成长

根据不同种类的人设立不同的考核评价机制，是管理科学化的必然要求。英美法系国家和大陆法系国家均对不同类型的人员规定不同的考核制度。如韩国对检察官和一般职公务员根据担负的职责不同规定了不同的考核评价机制：对检察官的考核，重在考察检察官对案件处理是否公正、合理；对一般公职人员的考核则侧重业务能力和协助检察官工作能力的评价。在英国，检察官任职期间的晋升是以工作业绩为依据，每年王室检察署都会由资深人员组成晋升小组对每个候选人表现进行考评以决定其是否晋升。我们应当借鉴韩国、英国及其他国家的做法，由省级检察机关资深人员组成考评晋升委员会，以《检察官法》、《刑事诉讼法》和《刑法》等相关法律规定为依据，以具体的案件为载体，对检察官在职业道德、政治素质和执法水平方面进行综合考评，依照考评结果决定其是否应当得到晋升。对司法行政人员、检察辅助人员中的技术人员、书记员按照《公务员法》和各自的职责范围进行德、能、勤、绩、廉进行综合考评以及晋升。对检察辅助人员中的司法警察，按照《警察法》和《人民检察院司法警察条例》规定的职责内容进行考评和晋升。

（六）  在广西区范围内构建检察人员交流轮换制度，确保检察人员独立公正行使检察权

检察官交流轮换制度有利于保障检察机关独立公正行使检察权，预防在同一职位上过长时间工作引起的弊病，能使检察人员创造性的履行职务。我们的邻居日本和韩国都对检察人员的交流轮换制度都有明确的要求。在日本，检察官实行异地轮换制度，全体检察官在全国范围内定期进行异地轮换，一般在一个地方任职三年到四年之后，到另一个地方任职。韩国除了规定在一个厅连续工作期间，一般职不超过五年，技能职不超过七年以外，还规定了交流轮换的具体程序，即经过筛选，对符合交流轮换条件的人，根据每6个月一次的业绩评价进行再次筛选，对符合条件的人安排新的岗位。笔者认为我们应当借鉴日本和韩国的做法，改变我国当前检察人员固定地点任职的做法，由省级检察院定期对检察人员进行交流轮换。