“奇葩证明”泛滥 公安户政部门是各类证明高产地
盘点五花八门的“奇葩证明”。
人民视觉
在搜索引擎中输入“奇葩证明”,上百万的查询结果俨然是一部现代版的《笑林广记》,然而这些让人啼笑皆非的“天大笑话”,发生在自己身上就着实让人欲哭无泪。
日前,湖北省恩施土家族苗族自治州一位准备出国打工的男子就遭遇了这样的“欲哭无泪”。他需要办理的各种手续中,包括一项出生证明公证,而办理该公证,需要提供父母的结婚证。该男子母亲已年过七旬,父亲亡故,结婚证早已遗失。
为此,该男子跑了一星期,花费几千元,公证依然没有办好。媒体报道后,恩施清江公证处凭其提供的所在村证明、档案局的人口普查底页,为该男子办理了公证。
证明过滥过繁,折射政府审批事项依然过多,表明一些地方基层政府和部门在管理和服务中确实存在不规范、不透明、不作为问题,也说明职能部门存在信息壁垒。
最近,国务院有关部门针对社会反映强烈的“证明多”“证明繁”问题,研究制订系列简政放权措施,力图解决类似“你妈是你妈”的荒唐证明问题,为群众服务,方便群众办事。
信息化为现代社会治理提供了便利,本来可以让数据跑路的事情,为何要让群众劳苦奔波?“奇葩证明”何以泛滥?何时能休?
不必要、没法办、必要而又不好办
“人在证途”的无奈
“残联发的残疾人证,还需要残联去证明是真的?”近日,75岁的武汉市民叶先生遇到了一件难以理解的事。前几天,他驾驶的残疾人专用车在武汉商业职工医院门前被交警拦下,交警称车上违规设座,要没收车子。叶先生出示了残疾人证,并称买车时车上就有座。然而交警坚持,要拿车子,除了交罚款外,还要去社区和残联出具残疾证明。对此,叶先生很无奈,但也只能照办。
想起两年前开证明的事情,武汉市武昌区的樊先生也愤愤不平。2013年 7月,樊先生办理准生证。打听得知,除了户口本、身份证等证件,还得开具夫妻双方初婚、初育、未领养的婚育证明,并到户口所在街道盖章。怕街道办周末不上班,樊先生工作日专门请假去街道办开了张证明,拿去办准生证,却被告知,盖街道办的章不行,非得盖街道“计生办专用章”。不得已,樊先生又请了次假,去街道盖章。上午10点左右到街道办,却被告知管计生的专干有事出去了。直到下午快下班时,才终于盖好了章,重走流程。
“为盖个章,请了两次假、跑了两趟路,实际上,社区的干部压根儿不认识我,你说这章子能证明我的婚育状况吗?”樊先生疑惑,“为什么办事人员就不能在网上查询一下我的婚育情况呢?非要人工验证才行?”
很多人为开证明而发愁,但在武汉工作的王先生却因一张“太好开”的证明产生了疑惑。日前,北京户口的王先生欲赴日本旅游,通过旅行社办理签证需要到派出所开具外地户口异地居住证明。在派出所,王先生只说了自己的姓名、居住地址,对方就给开具了证明。证明好开,王先生却不解了:“全凭我说,这证明的可信度谁来保证?为什么非要这样一张无用的证明?”
这几位居民的遭遇,只是“证明之路”上再普通不过的小故事,它们与近来频频见诸报端的众多“奇葩证明”一道,讲述着“人在证途”的辛酸与无奈。
从目前被曝光的“奇葩证明”来看,要求证明亲属关系的占近一半,其中包括证明夫妻、父子、兄弟、爷孙等各种关系。此外,还有大量涉及个人状态的证明,包括证明死亡、健在、未婚、无犯罪记录等个人信息。
“所谓‘奇葩证明’,包括不必要的证明、没法办的证明、必要而又不好办的证明。”在中南财经政法大学公共管理研究所所长徐双敏看来,“奇葩证明”从内容上大致可分三类:一是身份证明,比如“证明你妈是你妈”之类的亲属关系证明等;二是行为证明,比如有无婚姻证明、有无犯罪记录证明等;三是审批事项证明,比如两种证明互为前置条件的情况。
荒唐的实质是推责
采访中,无论是办事群众,还是开具证明的单位,都对不必要而又被要求开具的“奇葩证明”感到厌烦。不少案例中,当事各方无一获利,本是为了科学管理的“证明系统”,却成了类似零和博弈的冗余行政。
裹挟其中,被戏称为“全能”的社区居委会工作人员感触尤深。
“居民来办事,我们从来不说‘这个我们做不了’,可是有时候面对其他单位要居民来居委会开的一些证明,我们还真做不了。”在武汉市武昌区水果湖街道张家湾社区,党支部书记高桂萍说,只要居委会能够调查清楚的,都会给居民开具证明,但有一些证明,居委会确实无能为力。比如,开商铺要开“不扰民证明”、保险理赔要开“在家中受伤证明”,甚至还有要居委会开“无犯罪证明”等。
“有些企事业单位,多年来延续使用一张办事表格,遵循一套办事流程,每每需要让居民找居委会签字盖章,试图将责任转嫁给居委会,这给我们办事人员带来了沉重的心理负担。”水果湖街道办事处副主任熊云称,居委会是居民的自治组织,而非行政机关的下级单位,没有承担如此多审批事项的职能。
在武昌区的大成社区,这种心理负担成了现实纠纷。社区居委会开具的亲属关系证明,被一户居民认为影响了法院关于遗产继承的判决,居委会因此惹上了不小的麻烦。
而公安户政部门也向来是各类证明的“高产地”。
段维维是湖北省荆门市公安局东宝分局龙泉派出所户籍室的一名“敲章员”。因为派出所辖区是中心城区,在段维维这里,几乎每天都会上演关于“奇葩证明”的“拉锯战”。
“请帮忙开张我和女儿的母女关系证明。”5月27日上午,一女士急匆匆地递上户口簿。
“黄女士,按规定,您的户口簿上已经注明您和女儿系母女关系,我们不应再出具证明了。”
“不行啊,同志,我女儿出国读书,要做出生公证,必须派出所开母女关系证明。”段维维无奈,很快将证明开给了黄女士。
为规范派出所出具证明工作,2012年湖北省公安厅专门出台《湖北省公安派出所出具户籍信息证明工作规范(试行)》,对派出所出具户籍信息证明、违法犯罪记录证明等作了明确规定,其中第八条写得清楚:居民户口簿和居民身份证是公民身份的法定证件,公民在从事需要证明身份的有关活动时,应出示居民户口簿和居民身份证。公安派出所不再对居民户口簿、居民身份证记载信息出具证明。
“但在实际工作中,我们往往没有办法拒绝。涉及到财产继承、出生公证的,相关部门不看户口簿,只看派出所的亲属关系证明,我们等于是一次次地证明发出去的户口簿是真实的,非常荒唐。”段维维说。像这样的户籍证明,她每年要开具2000多份。
采访中,派出所窗口民警无一例外地表示,开这些证明,是当前最难办、又最影响警民关系的事情。
“有些当事人开证明被拒后,就在办证大厅哭闹不走,别的群众看见了,还以为是警察故意刁难。”荆门市东宝公安分局副局长安政泉认为,这些证明,其实是在转嫁风险、推卸责任,也在一定程度上影响公安机关的权威。
公安部负责人日前表示,公安部已部署各地认真清理本地有关户籍证件使用管理的政策规定,全面梳理证明的种类,对于能够凭户口簿、身份证证明身份及亲属关系的,一律不得要求公民出具其他户籍证件。
“多此一举”的背后考量
让基层受累、群众麻烦的各种五花八门证明,到底有无存在必要?相关职能部门也有不同观点。
比如社保年审,是群众抱怨的“奇葩证明”高发区。住在武汉一家养老院的陈生向记者诉苦:“证明我还活着,要盖几个公章,真是折腾人!”陈生是贵州人,每年都需要寄一张证明其活着的“健在证明”到社保参保地贵州毕节,然后才有资格领取社保金。
湖北省人力资源和社会保障厅社会保险局副局长刘建军认为,这种“健在证明”在当下很有必要。因为不少地区常发生冒领社保金,甚至在亲人去世后,家人隐瞒情况,继续领取社保金的事件。2014年,湖北省本级53万参保人员中,有288人年审没通过,其中40多人没有参与认证,很可能该参保人已死亡。
一份名为“异地居住人员领取社会保险待遇资格协助认证表”的证明,就是为了杜绝社保“吃空饷”,避免死人领养老金。同时,只有在异地办理社保的居民才需要开具这种证明,一般每年进行一次。
刘建军认为,假如建立了全国性跨部门的人口信息大数据平台,许多证明就可以取消了。比如,目前之所以需要群众自证“活着”,主要原因是公安、社保、民政等部门尚未建立数据共享平台,社保中心无法掌握参保人的动态信息。
不过,他认为社保年审的具体方式还可以更加便民。目前异地领取社保人员的年审工作,既可以在网上拍照认证,也可以在当地社保部门认证,如因老人的身体原因无法自行认证的,可以由其家属或所在居委会申请,社保人员上门认证。
湖北省民政厅社会事务处副处长钟宁却认为,很多证明其实是无用的,最典型的就是婚姻证明。2014年,湖北全省开具了50余万份婚姻证明,而当年登记结婚的人数是61万对。群众买房买车贷款、户口迁移、出国、申请低保、办理人才住房津贴、入职等十几种常见事务,都需要婚姻证明,这让婚姻登记处的工作人员不堪重负。
不久前,28岁的刘紫想要提取公积金用于租房,武汉市住房公积金管理中心武昌分理处告知她需要提供“单身证明”,即无婚姻登记记录证明。带着户口簿和身份证,顺利拿到了“单身证明”的刘紫却一头雾水,因为证明上有一行说明:“此证明只表明在本登记机关所辖范围内目前无结婚登记记录,但不排除其在本辖区以外的其他地方的结婚登记。”
“这样的证明不是自欺欺人吗?这能证明我没有结婚?”刘紫很是不解。
钟宁解释,因为婚姻登记可在夫妻任何一方的户籍所在地办理,虽然目前湖北全省的婚姻登记有统一的信息库可查,但并未和外省联网,所以,婚姻登记处并不能确认办证人员是否有过婚姻。“这是一个不是证明的证明,实际上没有任何意义。目前民政部门也给不了确切的说法。”
行政理念需“眼睛向下”
针对基层户政管理人员的无奈,一些采访对象表示,这些看起来可笑的证明,大多出自严格负责的“把关员”之手,“这些同志严格遵照制度规定,不知道变通,有时候会显得不近情理。因为社会上假证太多,导致一些单位不敢相信证件,而让群众去证明证件的真实性。”
湖北省公安厅户政处负责人介绍,在以往,由于政策法规不够严密、基层户政管理人员能力参差不齐等因素,手写档案存在资料不齐全、不规范、不连续而难以认定的问题,一些办事单位为了规范管理、规避风险,往往需要公民到公安机关开具身份、亲属关系、婚育状况等方面的证明。从这个角度上说,有些证明确实是必要的。
为减少户政方面的“奇葩证明”、严格管理,《湖北省公安派出所出具户籍信息证明工作规范(试行)》明确取消户口迁移身份证明、户口性质证明,改由公安机关内部调查,在工作中遇到特殊情形时,用证据链代替证明。
熊云将深受证明之烦的基层机构称为“保人”。他分析,随着社会转型,大量“单位人”变成了“社会人”,许多部门、机构与公民个人打交道时,特别是涉及提供资金、房贷、赔偿等重要经济活动时,往往希望找个可靠的“保人”,他们心目中最合适的就是街道办和社区居委会,于是在格式化的表格设计上直接列出“街道、社区盖章”,或者要求街道、社区出具相关证明。
武汉大学法学院教授秦前红表示,当前人口、信息高度流动,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,面对这些新变化,以往的管理体制和社会管控方式明显滞后,与社会需求极不匹配。
在徐双敏看来,这种因为个别现象而寻求“保人”或者让群众自证的做法,有“个别不诚信的社会现象让全社会埋单”之嫌,即以少数人的不诚信为由“绑架”全社会。她认为,这种把问题往外推,而非加强内部管理、更新管理手段的做法,就是懒政。
“我们天天在喊增强服务意识,实际上还是从怎么方便自己的角度去管理,而非服务群众的角度。‘奇葩证明’频发,根子就在相关部门的理念上。”徐双敏认为,政府通过审批、审查、备案这些基本的手段实施管理,是必要的,一些被质疑的证明并不奇葩,全部取消并不现实。“审批管理的思路没有问题,但是要简化审批,由小概率事件引起的、没有必要的审批需要清除,还要加强事中事后的监管。”
武昌区委组织部部长孙志军对此表示赞同,他分析,“奇葩证明”背后的深层原因,一是相关部门行政观念、手段落后,比如公安、民政、计生等部门都要求采集人口、户数等基础数据,不仅重复而且可能造成大量信息差错;二是行政理念没有完全做到“以人为本”,各单位“眼睛向上”多、“眼睛向下”少,更在乎上级怎么评价、不太在意群众怎么评价,在行政审批流程设计时,首先想到如何规避自己的法律、政策风险,转嫁责任,而不是首先考虑群众方便不方便。
孙志军介绍,在创新社会治理之前,仅武昌区各部门的数据误差就在10万条以上,基层民生类的审批服务事项多达83项。“比如残疾人办个残疾人证,居然有9个环节!”
此外,秦前红认为,面对失职问责,一些行政机关明哲保身,采取保守的管理方式,所有的行为考量首先集中在应对问责而不是考虑服务对象上。各部门为防范风险设立诸多内部考核指标,工作人员为了最大程度地“避险”,要求办事群众开具大量“奇葩证明”。
构建多部门共享共通的政务信息化平台
变群众跑腿为数据跑路
采访中,对于具体的“奇葩证明”案例,所涉部门、群众和专家的观点时有相左,但能够达成共识的是,层出不穷的“奇葩证明”造成“人在证途”疲于奔波,也造成基层服务机构的权责倒挂。
破解“奇葩证明”泛滥难题,根本之策在于简化行政审批流程,构建各部门打通共享的数据服务平台,以数据跑路代替群众跑腿。
在数据跑路方面,湖北宜昌以建设智慧城市为契机,为“奇葩证明”的治理提供了一个可资借鉴的样本。
“以前办个证可麻烦了,跑东跑西,还得准备这样那样的材料,现在可好,不用我管,政府就找上门来了!”5月23日,拿着网格员送来的老年优待证和市民“一卡通”,家住宜昌市夷陵区的李婆婆掩不住地兴奋。她不知道,“政府找上门来”的背后,是“大一统”的人口信息数据库的支撑。
作为智慧城市建设的重要一环,宜昌市民政公共服务平台以一体化的应用系统和数据库管理各项民政业务,通过电子政务平台与市直相关部门业务数据共享共用,实现了民政信息管理的上下联动、横向贯通和动态更新,破解民政服务对象信息不准确、更新不及时、利用不充分的困局。
李婆婆就是受益对象。在以往,办理老年优待证,需本人携带照片、身份证及户口簿复印件到社区申请,并交纳10元工本费。层层审核再层层下发,办证周期长达3个月。现在,老年优待证代办系统把即将年满65周岁的老年人信息,提前2个月从人口基础数据库中提取出来,随后网格员主动上门对愿意办理的老年人进行信息确认,并将该信息交到市民政局办证业务系统直接制证,办证周期仅需15个工作日,更不必提供各种证明、经历各级审核。
而李婆婆手中的市民“一卡通”,更是一张多功能、多用途的智能卡,打通了政府各类社会保障和公共服务系统之间的数据接口,实现了社会保障、医疗健康、教育服务、民政救助、住房保障、公共交通、金融支付等民生领域一卡通用。
宜昌市电子政务办公室总工程师胡宜春介绍,通过市信息共享交换平台,宜昌社保数据库共享了公安二代身份证照片信息,避免了因照片不一致而带来的认证难题,并实现了社保人脸识别身份验证,社保年审不再需要开具“健在证明”。此外,市民可通过网站、手机、电视多种渠道申请办理社保电子证明,减少参保人往返人社部门办理证明的麻烦。市民申请办理生育保险报销时,系统将电子证明直接推送给人社部门生育报销办理人员审核报销,不需再到卫生计生部门打印纸质证明。
“以‘互联网+’的形式,打造教育、民政、社保、城管、交通等多部门共享共通的政务信息化平台,从而改造政府部门的行政审批流程,尽可能减少群众办事的环节,清除‘奇葩证明’滋生的土壤。”胡宜春说,宜昌实践之所以能够取得成效,关键在于主要领导力推,在全市层面上设定了改革框架。
一次跑腿、一次办结,制定“用章清单”
行政审批改革在路上
数据跑路是治理“奇葩证明”的方向所在,但在更大范围的推行,难度也不小。
湖北省公安厅科技信息处副处长吴哲群介绍,2010年以来,省公安厅建立的人口基础信息数据库,与卫生计生、教育、民政等30多个部门签订了信息共享协议,已经提供户口证明、婚姻证明等上百万次,但信息整合的过程困难重重。在网络技术方面,需要做到在提供快捷服务信息同时保证数据安全,不被篡改、泄露;在数据交换设计方面,需要制定数据整合共享的标准,保障数据的权威性、唯一性、确定性,还要做到对数据的有效分析。
“建立统一的大数据平台,是改革的方向,但这需要以顶层设计解决各地各部门政策不统一、数据不兼容的问题,还要有政策法律支撑,非一朝一夕之功。”吴哲群说。
有鉴于此,武汉另辟蹊径,采用社区行政职能上收,部门行政权力下放,建立街道一站式审批服务终端的方式,让群众“一次跑腿、一次办结,全区通办”。在改革中,制定社区“用章清单”,改变以往因开具各种证明而造成的“万能社区”现象。同时要求各部门简化行政审批流程,从根子上减少需要开证明的环节。
孙志军介绍,2014年2月,武汉出台为社区减负的九项规定,明确界定了社区公章使用范围,任何部门和单位不得要求社区出具超过公章使用范围的各类证明。一方面为社区减轻了负担,另一方面也促进了各级党政机关和事业单位减少行政审批环节。
在武昌区黄鹤楼街彭刘杨路社区,网格员夏菁称,一年多来,居民到社区办理各类证明的数量明显减少。“像亲属关系证明、无房产证明等21项以往常见的证明都被取消了,更别提上环、引产等更为奇葩的证明了。”
武昌区委书记王立介绍,为了避免社区不给盖章、老百姓办不成事的情况出现,武昌区推进大部制改革,整合区民政局、残联等多部门的民生服务职能,成立民政工作委员会,下放审批权力,将街道改造为“一站式”行政审批和便民服务中心,力求让居民在街道办事大厅便可将事情办结。
在社区,武昌区则推行网格化扁平式管理,砍断所有社区专干与原部门的隶属关系,社区网格员实时采集居民信息,供多部门使用,确保信息“出自一门”。网格员采集信息的同时,还要帮助居民代办各类事务。
“以前是群众跑腿,现在是工作人员跑腿。近两个月,我上门代办社保年审上百次了。”夏菁说。