贺州市完善行政复议案件审理机制的实践探索及思考
17.12.2015 11:02
本文来源: 法制办
行政复议作为行政管理相对人进行行政救济的重要渠道，对解决行政争议、化解社会矛盾具有重要意义。但由于《行政复议法》、《行政复议法实施条例》制度存在不尽完善的地方，实践操作中存在审理程序不够透明，复议决定执行不力、复议公信力不足等问题。问题从实践中来，也只有在实践中才能找到解决方法。贺州市虽然是后发达地区，但近年来，不断增加的各类行政复议案件使得贺州市在审理行政复议案件方面也积累了一定的经验，并由此对完善行政复议案件审理机制形成了一定的实践思路。因此，结合贺州市行政复议工作的实践，从完善行政复议受理渠道、审理程序等方面进行研究探索，可以为消除现行行政复议制度中存在的若干不合理因素提供一定的参考。
一、贺州市行政复议案件审理机制建设所取得的成效 自2010年以来，贺州市各级行政复议机关全面贯彻行政复议法及其实施条例，落实国务院和自治区政府有关加强行政复议工作部署的要求，认真履行行政复议职责，通过办理行政复议案件，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法履行法定职责，推进依法行政，为促进全市经济社会发展、维护社会和谐稳定提供了有效的法律保障。 （一）制度建设取得丰硕成果 近年来，贺州市不断完善本行政区域内的行政复议制度，规范行政复议工作行为，在制度建设方面取得了丰硕的成果，出台了一系列规范性文件。为全面贯彻落实《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，更好履行法律赋予的相关职责，市法制办先后推动市人民政府制定并完善了《贺州市行政复议规则》、《贺州市行政复议证据规则》、《贺州市行政复议听证规定》、《贺州市重大复议案件集体讨论审查办法》、《贺州市行政复议决定履行监督制度（试行）》等相关配套制度。这些制度和措施的贯彻和执行，促进了贺州市行政复议工作制度化、规范化和科学化。 （二）努力构建行政复议调解机制 行政复议虽是老百姓“讨说法”的有效途径，但如能和平解决，对于双方当事人都具有良好的社会效益，也可促进社会和谐与稳定。针对贺州市群众“本乡本土”情节浓厚、重和求合的心理特点，贺州市在审理行政复议案件时，注重强化复议案件调解力度，积极运用和解、调解手段方式解决行政争议。贺州市《行政复议案件调解程序规定》实施以来，全市各级复议机关积极履行复议职能，坚持把调解和解贯穿于行政复议案件处理的全过程，在合法、自愿和不损害国家、社会公共利益的前提下，积极妥善化解行政争议，真正实现案结事了人和，在促进社会的和谐稳定上取得了一定的成效。据统计，多年来本市行政复议案件的调解率均为97%以上。2010年至2013年，经调解后，申请人主动撤回申请的有48件，调解成功率为19.7%；其中，经市政府调解、和解或被申请人改变原具体行政行为后，申请人自愿撤回申请22件，占调解结案案件总数的45.8%。2014年-2015年10月经过调解的行政复议案件达90%以上，经调解后，申请人主动撤回申请的有5件，而这5件全部为市人民政府调解，占全市调解审结案件总数的100%。 （三）充分发挥行政复议监督机制 行政复议是对行政机关的具体行政行为查错纠漏，纠正违法不当行为的有效监督机制。为此，贺州市充分发挥行政复议的监督职能，坚持监督与指导相结合，指导被申请人正确履行职责。全市各级复议机关在案件处理过程中，对存在违法或不当的行政行为严格按照法律规定依法进行纠正，对拟做出撤销、变更及责令履行复议决定的，都能主动与被申请人沟通，或发出复议建议意见，帮助被申请人正确认识问题，促使其主动纠正错误，依法行政。据统计，2010年至2013年，全市撤销案件19件，占7.8%；责令履行2件，占0.8%。其中，市政府撤销14件，占全部撤销案件的73.7%；责令履行2件，占全部责令履行案件的100%。2014年1月至2015年10月，全市撤销19件，占12.9%；终止30件，占20%；责令履行1件，占0.7%。其中市人民政府撤销12件，占全部撤销案件的63.2%；终止7件，占全部终止案件的23.3 %；责令履行1件，占全部责令履行案件的100%；变更1件，占全部变更案件的100%，有效发挥了行政复议监督政府机关行为的功能。 很多群众遁行自古以来的陈旧观念，认为“官官相护”，对行政复议的监督机制认识不足。事实证明，行政复议机关在审理行政案件的过程中，公平公正，不偏不倚，严格审查行政机关的行政行为，发现偏差立即予以纠正。例如，贺州市平桂管理区沙田镇芳林村恩平组村民王某某与丈夫赖某某（以下简称申请人）因不服贺州市行政管理综合执法局（以下简称被申请人）对其作出的《限期拆除通知书》,向市政府申请行政复议。据了解，申请人于2009年结婚后一直未有房屋居住。2011年至2012年，贺州市人民政府建设南环路景观大道和南环路至道石高速公路收费站景观大道工程，将申请人承包的基本农田全部征收。申请人即用被征收基本农田补偿款及借款在位于祥誉驾校旁的一块百余平方米自留地建起了1栋2层住房。2012年5月18日，平桂管理区沙田镇政府发现申请人未取得建设用地和建设工程规划许可手续占用承包农用地建设房屋，遂发出《责令停建违章建筑通知书》，责令申请人立即停止建房。申请人认为被申请人不具有作出违反有关城乡规划行为的行政处罚主体资格，其作出的《限期拆除通知书》是超越权力的具体行政侵权行为，应当依法予以撤销。复议机关审理后认为:根据相关规定，贺州市行政管理综合执法局虽为贺发〔2014〕14号文件设立为贺州市人民政府工作部门，综合行使城市管理、国土资源管理、规划建设、环境保护等方面的行政执法工作，但还应当依照上述规定报经广西壮族自治区人民政府批准后，才可以行使相对集中行政处罚等执法权。因此，其在行政执法主体资格未经批准前，不具有对违反有关城乡规划行为作出行政处罚的执法主体资格，所作出的《限期拆除通知书》应予以撤销。（贺政复决〔2015〕12号）该复议决定的作出，对行政机关依法行政、加强主体和程序的法治建设起到了重要作用。 再如，贺州市八步区黄某某（以下简称申请人）对贺州市安全生产监督管理局（以下简称被申请人）作出的（贺）安监管罚〔2015〕平-2号行政处罚决定书不服提出行政复议申请，复议机关依法已予受理。但在审理过程中，被申请人撤销了其作出的行政处罚决定书。复议机关认为，申请人自愿撤回复议申请，并经说明理由，符合法律的规定，应予以准许。（贺政复决〔2015〕16号）上述案例都充分体现了行政复议对行政机关强大的监督职能。 （四）积极启动复议-司法联动机制 行政复议与人民司法具有千丝万缕的联系，只有将二者紧密结合起来，才能真证实现依法复议。为此，贺州市坚持行政复议与行政审判联系制度，加强行政与司法的协调沟通。2011年4月，市人民政府与市中级人民法院联合下发了《关于建立行政复议与行政审判工作联系制度的意见》，正式建立了行政复议与行政审判联系制度，就政府法制机构与行政审判机构的常态工作联系和信息共享、行政执法难点和典型案例研讨、行政机关负责人出庭应诉以及行政复议与行政审判联席会议制度等方面保持沟通协调，作出了明确规定。通过这一机制建设，有力推进了复议机构和行政审判机构共同协调解决行政争议，以统一法律和政策的适用标准。 在这方面，最突出的一个成效就是积极推进行政机关负责人出庭应诉工作，提高依法行政水平。在总结贺州市推行政机关负责人出庭应诉试点工作经验的基础上，为配合新行政诉讼法的实施，市人民政府于2015年2月率先在全区制定和印发了《贺州市行政机关负责人出庭应诉工作暂行规定》，有力地推动了全市行政机关负责人出庭应诉工作开展，行政机关负责人出庭应诉的意识，主动性不断提高。2014年1月至2015年8月，全市各级行政机关被诉的各类行政诉讼案件共165件，其中2014年67件，行政机关负责人出庭应诉20人，占30%；2015年1-8月份受理98件，行政机关负责人出庭应诉27人，占27%。其中2015年富川瑶族自治县受理的行政诉讼的案件中，行政机关负责人出庭应诉100%。 （五）初步建立行政复议听证制度 以提高复议公信力为目的，积极推行听证审理制度。贺州市克服案件多，人手少，工作量大的困难，对一些影响较大，案情比较复杂的案件采取公开听证的办法，并将听证场所从办公室延伸到县区、乡镇和现场，减少办案时间和人力物力，既方便了复议当事人又达到了以点带面用个案指导下级依法行政的目的，真正做到公开透明、以人为本、复议为民的宗旨。 二、行政复议案件审理机制存在的问题 （一）审理程序不够透明 1.缺乏法律依据。《行政复议法》与《行政复议实施条例》是审理行政复议案件的直接法律准则，但令人遗憾的是，这两部法律均未对行政复议案件的审理程序做出规定。在二者的章节中，第四章“受理”之后第五章即是“决定”，中间缺失专门的审理程序章节，仅在“决定”一章中有2条涉及审理程序，一是“原则上采取书面审理”，二是“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”，如此简单的规定，使得行政复议机构缺乏法律依据，因而难以对案件实施公开、透明、专门化的审理工作。而缺乏严谨公开的审理程序，又使得行政复议的法律威慑力和公信力大大降低。 2.缺乏公开审理的场所及机构。作为一项严肃庄重的政府法治行为，行政复议应当在公开、透明的情况下开展审理工作，可以说，其庄严程度丝毫不亚于司法审判。为了查证事实，分清责任，行政复议审理工作应在软硬件各方面形成配套的机制。但遗憾的是，目前从机构到场所、程序均未能建立起成熟的机制。首先，在机构建设上，复议机构没有设立专门的复议委员会审理行政复议案件。其次，在硬件建设上，没有设立专门的行政复议庭并装备必要的办公设施，也未设立复议人、申请人、被申请人、第三人、旁听人席位，为公开审理提供必要的环境基础。最后，在程序建设上，从要求当事人双方出席，到如何陈述事实、质询证据、相互辩论等，都缺乏系统的程序规定。由于缺乏法律依据，大部分政府部门均未建立专门的行政复议机构和审理场所，也缺乏正规严谨的程序要求，许多案件都仅通过书面材料的审查就作出决定，严重影响了行政复议工作的公信力。 3.特殊的区情、民情所限，要实现行政复议审理的公开透明化，当事人的配合是非常重要的，但这在许多民族落后地区难以实现。从贺州市的情况来看，山区众多，交通不便，大部分乡镇、村落都分布在周围的边远山区中，一些偏远落后的村寨公路等级低尚未硬化。如果让群众耗费人力、物力、财力专门来出庭参加行政复议公开审理，这不仅会增加当事人负担，也无形中增大了行政复议的成本。更有甚者，公开审理反而增加了一些当事人的精神压力，对行政复议产生畏惧、消极、抵触情绪。而对于需要听证的案件，需当事人申请才召开，但群众囿于文化水平和法律素质，极少有人主动申请。 （二）复议决定执行不力 近年来，法院判决执行难成为一个严重的问题，而效力等级稍逊于法院判决的行政复议决定，其执行更是难上加难。行政复议机关经过大量的调查研究做出了复议决定，一些当事人往往置若罔闻，束之高阁，既不履行也不执行，导致行政复议决定成为一纸空文。虽然《行政复议法》及《实施细则》规定，对不执行复议决定的被申请人，复议机关可以责令限期执行、强制执行、申请人民法院强制执行，并规定了对直接责任人员的罚则，但上述规定过于简单和原则，缺乏具体的操作细则，现实很少有机构或人员因不执行行政复议决定而受到处罚，更何况该处罚规定本身责任偏轻，也难以形成威慑力。再加之复议机关本身的权力也有限，在现行行政体制的约束下，强制执行很难实现。上述种种因素，使得行政复议决定的执行力问题成为提高其公信力的主要障碍。 （三）复议公信力不足 目前，行政复议的公信力不足也是一个较为突出的问题。这主要表现在两个方面，一是群众对行政复议的公正性持怀疑态度，认为政府部门都是“穿一条裤子”、“一个鼻孔出气”，不相信复议机构能够公正地审理案件，纠正行政机关的错误和偏差。由于担心复议机构会偏袒行政机关，群众对行政复议缺乏必要的信心。二是群众对行政复议决定的效力持怀疑态度，由于复议决定执行不力，导致许多群众认为行政复议意义不大，不如法院判决效力高，因此许多群众不经复议直接提起了行政诉讼。 事实上，群众的担心和怀疑也不无道理。以贺州市近年来审结的行政复议案件来看，维持原决定的占了绝大多数的比例，这使得群众对复议结果充满了不信任。据统计，2010年至2013年，全市各级行政复议机关收到复议申请286件，受理243件，审结案件243件。在审结案件中，其中驳回7件，占2.9%；维持166件，占了68%；2014年1月至2015年8月，全市各级行政复议机关收到复议申请205件，受理161件，审结案件150件，其中驳回2件，占1.4%；维持90件，占61.2%。 由于行政复议的公信力不足，导致因对复议决定不服而提起行政诉讼的比例逐年增加，如2014年1月至2015年6月，因不服行政复议决定而提起行政诉讼的案件74件，几乎占了审结案件的一半，而未经行政复议程序直接提起行政诉讼的案件为91件。经人民法院审理，原具体行政行为被撤销的案件为7件。2015年5月1日新行政诉讼法正式实施以来，市人民政府行政复议机构共作出行政复议决定14件，共有3件被提起行政诉讼，与去年同期相比应诉案件呈上升趋势，预计下半年的行政应诉案件将逐渐增多。 例如，昭平县刘某某、周某某、谭某某等64人（以下简称申请人）对昭平县人民政府作出的〔2015〕第1号《昭平县人民政府国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称1号公告）不服提出行政复议申请，起因是昭平县人民政府发布1号公告，决定对昭平县桂江养生城建设项目涉及的国有土地上房屋实施征收，而申请人认为该征收行为违反国家有关政策，对申请人的补偿和安置不合理。复议机关经审理后认为：1号公告属于对国有土地上房屋实施征收的行为。根据有关法律规定，对房屋征收决定不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼的被征收人应当是房屋所有权人。但申请人未能提交有其为“1号公告”所征收房屋的所有权人的证据材料，因而其申请行政复议不符合上述规定，不是适格的主体，不符合行政复议受理条件。同时申请人提出的其余请求均不属于行政复议受理审查范围，因此决定驳回申请人的行政复议申请。这一复议决定虽然是依法作出的，有理有据，但很难让群众信服，不可避免地在群众中产生了一定的不满情绪。 三、完善行政复议案件审理机制的对策思考 （一）加强制度和程序建设 虽然国家立法未对行政复议的审理程序作出详细的规定，但我们可以大胆尝试地方立法，出台适用于本行政区域内的《行政复议审理程序》、《行政复议委员会章程》、《行政复议听证办法》等文件，为公开透明地审理行政案件提供初步的依据，并通过基层尝试和试点，逐步完善，从而实现地方推动中央、基层推动高层的自下而上的立法机制，为高层立法提供决策依据。 具体的制度设计方面，应当包括如下内容：1、机构建设方面，应当搞复议权相对集中，把目前分散在各政府部门的复议权集中在一个专门部门，建立职业化和专业化的复议委员会；并制订章程规定行政复议委员会的组成、表决方式、职责、执行等，除专职行政复议人员外，还可根据案情聘请相关方面的专业人士参与。只有建立专门化的复议机构，才能加强其执行力与公信力。2、在硬件建设上，应当规定各复议机构设立专门的行政复议庭，装备布置必要的桌椅电脑、投影等基本办公设施，并设立复议人、申请人、被申请人、第三人、旁听人席位，为公开审理提供必要的环境基础。3、最后，在程序建设上，应当比照法院审理简易案件的程序，制订行政复议简易程序制度，要求当事人双方出席，陈述事实，质询证据，相互辩论等，并制订相应的详细规则。 （二）加强复议队伍建设 只有培养出一支素质过硬的行政复议队伍，才能使行政复议成为群众值得信赖的制度，才能成为行政诉讼的过滤器和灭火剂。多年来，贺州市各级行政复议机构和队伍建设薄弱的面貌没有根本改变。全市仅市法制办设有复议科，2个专职人员，均为大学法学本科学历；部分市直相关部门设有法制科，专职或兼职2人，其他由领导安排人员；县区的情况大致和市差不多，没有专门的机构，临时指派。目前突出存在队伍人员偏少，人员流动大不稳定，素质低，缺乏常态化的培训问题，各级行政复议机构各自为政，缺少上下级复议工作机构之间的交流与联系。要加强复议队伍和人员建设，我们必须从以下方面着手：一是要积极争取行政复议机关首长的重视和支持。要经常向领导汇报行政复议工作中以及在办案中遇到的困难和问题，提高领导对行政复议工作重要性的认识，取得领导的支持。二是要提升行政复议队伍素质。新时期的行政复议工作任务重，要求高，行政应诉案件增多趋势且疑难复杂案件不断出现，需要一支高素质的办案队伍。要采取请进来走出去的方式，加强对复议工作人员的学习培训、交流和研讨，有针对性地举办复议应诉实务培训，重点提高复议工作人员的办案能力、涉法处置能力、应诉能力，进一步夯实工作基础。我们要牢牢抓住这次行政复议规范化建设的有利时机，切实解决人员不足、配备落后的被动局面。 （三）积极拓宽受理渠道 采取多种利民便民措施，完善接待制度和接待场所，拓宽行政复议受理渠道，使行政争议迅速、畅通地进入到法律救助的途径。一是通过设立和完善好行政复议接待室，在日常工作中专人受理行政复议申请和解答行政复议相关问题的咨询，最大限度地方便当事人申请行政复议。二是要求各县区尽快在乡镇政府、街道办事处设立 “行政复议受理站”，让行政复议工作触角向基层延伸，让行政复议工作更加接地气、体民情、得民心。三是完善和改进政府法制网站开设的行政复议专栏，公示复议申请指南、流程示意图，开展复议案件网上受理工作。四是拓展接待功能，在来访接待中积极开展法律咨询服务，答疑解惑，正确引导来访者依法理性维护和表达个人诉求和主张，在化解矛盾，维护社会稳定上下功夫。 （四）完善听证，创新案件审理方式 行政复议案件审理中，积极运用和解、调解的方式，化解经济社会发展中出现的矛盾。积极探索重大疑难复杂案件“合议制”审理，强化集体讨论案件制度，复杂疑难的行政复议案件须经集体讨论后才能作出决定。坚持“以人为本、复议为民”的理念，积极探索创新，进一步完善撤销、变更、申请人主动撤回、被申请人自我纠错、和解调解等结案方式，力争将行政争议化解在行政复议程序中，追求法律和社会效果的相统一。进一步加强行政复议听证，目前虽召开过听证会，但数量极少，这对增强行政复议的公开透明度是极为不利的。为此，应完善行政复议听证制度，实行当事人申请与复议机关决定相结合制度，即不能被动地等当事人申请，复议机关可以多主动决定召开公证会，做到重大疑难案件均实行听证制度，提高行政复议的“三公”性。 （五）完善复议监督机制 加强行政复议的监督能力和水平，切实依照法律严格审查行政机关的具体行政行为，及时纠正其违法错漏之处，并加强执行力度，维护公民的合法权益，做到不惟权、不惟上、不惟亲，改变群众对行政复议“橡皮图章”的印象，树立行政复议的法律威信，提高行政复议的社会期待值。建立行政执法人员出庭旁听制度，灵活运用书面审查、实地调查、听证论证等方式审理案件。对事实清楚、争议较小的案件，可以实行书面审查；对事实不清、争议较大的案件，要采取公开听证方式审查；对涉及专业性较强的案件，可以邀请有关专家、技术人员参与案件调查论证；对涉及人员较多、重大复杂案件，必要时可以邀请人大代表、政协委员、市政府特邀行政执法监督员监督复议案件的审理。本文来源: 法制办
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