关于食品生产、流通、餐饮三个环节的分级分类监管的借鉴融合的调研报告
“民以食为天，食以安为先”，人类生长、经济腾飞、社会进步、时刻离不开食品，离不开安全、卫生、营养的食品。食品安全问题社会高度关注，群众充满期待，在中央要求落实“四个最严”的情况下，如何切实保障人民群众“舌尖上的安全”、保障食品安全这一艰巨任务，也是对各级政府和组成食品监管体系的成员部门的考验。本文就关于食品生产、流通、餐饮三个环节的分级分类监管体系的融合完善为“大食品”分级分类监管方面，进行调查研究，希望能给出一些有价值的思考。
一、机构改革食品监管职能移交的情况介绍。
在全国食品机构监管职能改革前，食品生产、食品流通、餐饮服务三个环节的监管，分属于质监、工商、食药监三个不同的系统部门。2014年全国食品监管体系改革后，把食品三个环节的职能进行整合，食品的全部监管职能都统一由食药监系统（或者市场监管系统）来承接。但在实际的磨合中，食品三个环节的监管，在一定程度上依然是沿袭原有的监管方法和监管思路，虽然有一定的融合，但是环节融合的步伐依然有待加快，环节融合的监管效能依然有待优化和提升 。
二、不同环节监管的分级分类探讨。
（一）在食品的生产、流通、餐饮三个环节中，首先最应该强化监管的是食品的源头---食品生产，因为后面两个环节，都属于食品的经营销售（或者现场制作销售）领域的。在这方面，广西区食药监系统的分级监管思路，就比较值得推广。
分级分类监管是指监管部门按照不同食品种类,根据食品品种风险程度分级和企业生产过程控制水平分级,参照企业规模,综合评估确定食品生产企业风险等级,提高监管的科学性和针对性,再根据食品生产企业质量安全信用记录实行动态调整。
比如根据风险程度，广西食药监监管部门将把食品分为极高风险、高风险、中风险、低风险四类。
根据企业最终风险等级以及我区目前所具备的监管能力，对不同风险级别食品生产企业进行分等监管:极高风险食品生产企业，监管人员将2个月重点巡查一次，高风险食品生产企业则3个月巡查一次，中等风险的4个月巡查一次，较低风险的半年巡查一次，至于低风险的食品生产厂家，一年只需接受一次普通的质量监督巡查。
从食品对人群的健康影响性进行评价，特殊人群食用的食品，应重点关注。同时，工艺环节越多、工艺越复杂的，越易出现食品安全问题，风险越高。四类分级的标准，是质监部门和食品药品监管部门工作人员根据多年工作了解到的情况，及相关食品被曝光查处的频率，加上其可能对人体健康造成危害的程度做出判断的。
目前，广西有6000多家食品生产获证企业，各种规模的大中小企业共存，企业质量管理现状良莠不齐。对此，广西将实行食品生产企业风险分类管理。相关主管部门将通过量化评分方式，把食品生产企业按风险大小分为5个等级:R1级(低风险)、R2级(较低风险)、R3级(中)、R4级(高)和R5级(极高)。
同时，我区还发布了地方标准《食品生产加工企业追溯系统导则》(征求意见稿)。制定相关地方标准，可以规范广西食品生产加工企业追溯系统的使用，出现产品质量问题时，能够快速有效地查询到在生产过程中产生问题的关键环节和具体原因。依据追溯系统，食品企业在必要时采取产品召回、下架等措施，由此提高食品质量，确保食品安全，并能提高企业的效率和生产能力。
该标准提出，食品生产加工企业应确定不同追溯范围内需要记录的追溯信息。在产品原辅材料环节，采集信息应包括名称、规格及数量、保质期、检验报告、生产(销售)企业相关资质等;在产品生产加工过程，采集信息应包括加工起止时间、产品名称、生产日期、数量、辅料及添加剂名称、使用量、操作人等。在生产过程关键控制、出厂检验、出入库和仓储等流程，也均有相应信息采集要求。
通过实施食品生产企业分级分类监管,建立科学确定企业监管等级和监督检查频次及要求的监管模式。突出重点区域和重点产品,坚持问题导向,关口前移,动态管理,把事后查处、被动式监管,转变为过程排查、预防为主的监管模式,将注重最终产品抽检转向对食品生产的全过程监管，提高监管针对性和实效性。
（二）食品生产是从风险水平的高低，进行的分级分类的模式，那我们对于食品销售环节，出了考虑风险，也考虑到消费者举报投诉的情况以及食品经营者的信用度，参考食品生产的分级分类，从风险由高到低，监管的力度由大到小，可大致分为四级:
一级:发生危及消费者生命健康的重大食品安全事件的；因销售不合格食品被责令下架的经营者，在日常巡查中三次以上销售不合格食品的；因三次以上销售不合格食品被消费者投诉的；有不良行为警示信息且在限制、记录期限内的。
二级:因销售不合格食品被责令区域下架的；在日常巡查工作中销售不合格食品两次以上的；因两次以上销售不合格食品被消费者投诉的；有不良行为提示信息且在记录期限内，登记注册不满两年的。
三级:无销售不合格食品信息，或虽有不良行为信息，但已超过限制、记录期限的。
四级:有良好信息或被命名为食品安全示范店的经营者。
按照食品类别确定巡查与检查的重点。对A类食品加强经常性的食品检测工作，同时按照“六查六看”的要求进行日常巡查；对B类食品进行季度性抽检，重点检查包装标志是否规范、是否符合法规要求；对C类食品重点检查包装标志是否规范、是否符合法规要求。
从食品生产经营的规模和社会影响力来看，也要进行一定的权衡，考虑考虑企业规模产值的大中小，分为重点监管和普通监管对象。比如大的农贸市场、批发经营户、食品生产大型厂家公司、大型超市，大型酒店大型饭店，因为规模大，就要进行重点监管，用高的要求去保障食品安全；普通的小摊贩，小饭馆，小作坊，因为规模小，根据实际的情况，适当降低要求，限制其销售的区域，也可以达到监管效果。再比如，中小学食堂，幼儿园食堂，因为就餐的人群特殊，不管规模大小和人数的多少，都要严格按照食品安全的规范，进行监管，因为学生群体的，如果发生食品安全事件，社会影响力比一般的群体还要大。
综合以上三个分类的考虑，在食品生产、流通和餐饮三个环节的分级分类监管，可以考虑进行借鉴容易，分为把食品生产企业按风险大小分为4个等级:1级(低风险)、2级(较低风险)、3级(中等风险)、4级(高级或者极高级风险)，并针对不同的风险等级，采取对应的监管手段和力度。
（一）风险分级
1级:生产低风险食品及食品的厂家，包括:大米、小麦粉、糖及味精、罐头、茶叶、炒货食品、啤酒、果酒、简易加工或保藏的蔬菜、水果和坚果等１１类食品生产厂家，以及用铁、钢或铝等金属制的食品容器、食品工具和设备等食品用产品的生产厂家；有良好信息或被命名为食品安全示范店的食品销售经营者。
2级:生产非直接入口但添加物可能容易“两超”而人体健康有一定的危害的食品厂家，包括:食用动植物油脂、酱油、食醋、方便主食品、挂面和干米粉、速冻面米食品、面粉、酱腌菜、水产制品、咖啡、可可、淀粉及淀粉制品等食品种类的厂家以及制作加工或者包装食品用的物品，包括编制物品、木制品、食品用纸制品、食品用塑料制品、食品用玻璃和陶瓷制品等食品用的洗涤剂、消毒剂的生产厂家。无销售不合格食品信息，或虽有不良行为信息，但已超过限制、记录期限的食品销售经营者。
3级:生产直接入口的食品厂家，包括湿米粉、饼干、糕点、冷冻饮品、膨化食品、糖果制品、蜜饯果脯、禽蛋制品及蜂产品、豆制品、露酒、黄酒等食品生产厂家；因销售不合格食品被责令区域下架的、在日常巡查工作中销售不合格食品两次以上的、因两次以上销售不合格食品被消费者投诉的、有不良行为提示信息且在记录期限内、登记注册不满两年的食品经营户。
4级:很容易出现群体性影响和容易出现食品安全事故的食品生产厂家:肉类加工制品、乳制品、食品添加剂、婴幼儿食品、白酒等５类食品生产厂家；发生危及消费者生命健康的重大食品安全事件的、因销售不合格食品被责令下架的经营者、在日常巡查中三次以上销售不合格食品的因三次以上销售不合格食品被消费者投诉的、有不良行为警示信息且在限制记录期限内的食品经营户。
（二）监管的力度和要求
极高风险食品生产企业和食品经营户，监管人员将2个月重点巡查一次，并且对生产厂家的风险检测和监督抽检一年不少于6次；
高风险食品生产企业和食品经营户则3个月巡查一次，并且对生产厂家的风险监测和监督抽检一年不少于4次；
中等风险的生产厂家和食品经营户4个月巡查一次，对生产厂家的风险监测和监督抽检一年不少于1次；
较低风险的生产厂家和食品经营户半年巡查一次，至于低风险的食品生产厂家和食品经营户，一年只需接受一次普通的质量监督巡查。
三、分类、分级监管的作用
(一)为信用监管奠定基础。信用监管的基础是对市场主体经营信息的综合分析、归集、利用，包括身分信息、经营信息和社会评价信息等。后两类信息正是分类分级监管所追求的动态信息所在，它反映了食品经营者的内部管理制度建立情况、食品抽检状况、消费者投诉举报情况、违法记录和良好信息情况等，可以由此形成一段时期内食品经营者的信用档案，为征信机构发布辖区食品安全状况提供基础数据。
(二)整合资源实现重点监控。食品分类分级监管是在对市场主体分类分级监管的基础上，创新监管方式，对客体施以有针对性的巡查，以引导经营者加强诚信自律的一种尝试，它可以集中巡查力量加强对风险、经营不稳定食品单位的监管，分出轻重缓急，体现监管层次，以整合有限的执法力量，避免盲目巡查。同时，也导入了鼓励诚信奖优罚劣的理念，在监管的同时实观对经营者引导，促进其建立自律机制。
(三)有利于实现预警机制。食品分类分级监管有利于形成第一手的高风险食品经营者的有关信息，可随时发布提示信息，有效地保护消费者的合法权益免受侵害或少受侵害。
四、应注意把握的几个问题
一是监管主体分类分级与监管客体分类分级的结合。主体分类分级是客体分类分级的基础，客体分类分级是主体分类分级的延伸；前者确定了重点与非重点监管户，后者指明了某一监管户中的重点监管内容及环节。由于划分标准的不同，因此可能会产生巡查周期的冲突，此时应以巡查周期较短为准。
二是实行动态管理，诚信度较高的食品经营单位违反监督项目的可降低其级别；诚信度低的食品经营单位如果在日常经营中一直保持良好记录的，也可提高其信用级别。
三是注意记录收集巡查监管信息，及时录入食品安全监控系统。监管人员要及时将巡查信息及检测信息等录入系统，以确保该平台的有序运转，充分发挥其作用。
四是重视食品安全知识的培训，指导、监管并重。这里所说的培训，既包括对执法人员的培训，也包括对食品经营单位员工的培训。要切实加强食品安全监管业务技能培训工作，在广泛宣传食品安全知识的同时，聘请质量技术监督局专业人员，对监管执法人员和监管对象进行假冒劣商品质量鉴别等相关知识培训。只有这样，才能提高执法人员监管技能，为全面开展食品分类分级监管方式打下良好基础和影响力。
(岑溪市食品药品监管局)