中国医药报：让食品药品监管在“最后一公里”落地生根——广西深化体制改革推进基层食品药品安全综合执法工作的实践与思考
□ 韦 波
广西壮族自治区（以下简称广西）基层人口占的比例很大，食品药品安全水平相对较低，打通基层食品药品监管“最后一公里”对于保障广大人民群众饮食用药安全有着十分重要的意义。近年来，广西坚持从基层群众最关心的饮食用药安全做起，不断深化食品药品监管体制改革，把监管的触角延伸到基层，不断夯实监管网底，有效提升了食品药品安全保障水平。
一、深刻认识保障基层食品药品安全的重要性和必要性
加强基层食品药品监管，确保基层群众饮食用药安全，是党中央、国务院高度重视的民生问题。党的十八届四中全会把食品药品安全作为推行综合执法的重点领域。今年5月29日，中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习时，习近平总书记强调，要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。随着城乡一体化和新农村建设的深入，基层食品药品安全问题愈发凸显，成为人民群众和社会各界高度关注的热点难点问题，也是近年来地方各级政府及有关职能部门积极深入探索、寻求根本解决的一个重要课题。
（一）基层特殊的地理环境加大了监管的难度
广西素有“八山一水一分田”之称，山多地少，交通不便，经济社会发展水平相对缓慢，食品药品产业发展相对落后，基层尤其是广大农村群众文化素质偏低，加上农村食品加工小作坊、流动摊贩数量众多，多为个体家庭式经营，规模小、软硬件设施差，业态种类复杂，分布相对散乱，产业规模化、集聚化水平低。而且，广西是全国少数民族人口最多的省（区），各少数民族都有自己悠久的历史和深厚的民族医药饮食文化传统，民风习俗多，饮食用药观念陈旧。有关资料显示，少数民族边远地区贫困农村群体性聚餐发生的食物中毒占农村食物中毒总数的60%以上，这给加快基层食品药品监管能力建设，进一步提升食品药品安全水平带来了压力。
（二）基层食品药品安全风险隐患仍然突出
广西农村食品药品市场广阔，在食品药品经营、使用等流通环节有着非常重要的地位。尽管近几年来广西通过加大监管力度，农村食品药品市场秩序有了明显好转，群众饮食用药安全得到了有效保障，但制售假劣食品药品的不法行为依然没有得到彻底根治。农村及城乡接合部非法游医、药贩走村串户上门兜售伪劣食品、药品、医疗器械、保健食品等违法行为时有发生。一些距离集市、圩镇较远的农村杂货店以方便群众为由，明目张胆地销售药品，甚至经营处方药、假劣药品。同时广西沿边沿海，地理复杂，跨境通道多，食品药品走私现象时有发生，给食品药品监管增加了难度。这些问题的存在加大了农村食品药品安全的风险。
（三）基层食品药品监管能力和手段尚显不足
目前，广西食品药品监管体制改革进展不平衡，一些地方基层机构不到位，乡镇（街道）“最后一公里”未完全打通；有的虽然有了机构，但人员编制、设施装备、技术力量配备不足，部分划转人员专业技能不匹配，短时间还难以适应工作；一些基层单位新手多、业务生，对工作搞不清、道不明，执法办案难上手；食品药品监管责任落实还不到位，“地方政府负总责、监管部门各负其责，企业负主体责任”的机制尚未完全形成；基层食品药品监管手段、办法、技术跟不上。实际上，食品药品监管部门不可能、也无能力包打天下，必须发挥部门的联动作用，并有效动员社会各方面力量参与，才能促进食品药品安全社会共治格局的加快形成。
二、广西规范基层食品药品安全综合执法工作的实践探索
自2013年3月中央启动食品药品监管体制改革后，广西以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，扎实有序地深化食品药品监管体制改革工作，推动食品药品监管工作关口前移、重心下移，将食品药品监管的触角延伸到基层，积极推进食品药品监管“最后一公里”建设，有效消除监管死角盲区，防范了区域性、系统性食品药品安全风险。
（一）完善基层治理体系
一是建立了基层监管机构。按照国家总局“统一权威的食品药品监管机构”要求，坚持强行政、强执法、强综合、强技术、强基层的“五强”总体思路，健全了从自治区到市、县直至乡镇（街道）的食品药品监管体制，在“办局合一”的基础上，建立了由食品药品监管部门统一承担“四品一械”安全的监督管理和食品安全综合协调职能的监管体系。全区新设立35个城区食品药品监管局，所有市、县（市、区）已全部成立食品药品监管局和稽查执法机构，并按“一乡镇（街道）一所”设立了1245个乡镇（街道）食品药品监管所。与此同时，在乡村社区组建了一支食品药品协管员队伍，每个农村行政村和街道社区都配备了至少1名协管员。实现了监管力量的重心下移，基层监管力量得到了有效强化，初步形成了横到边、纵到底，覆盖城乡的监管体系。
二是完善了基层监管责任体系。印发《自治区市县食品药品监管事权划分指导意见》，明确自治区、市、县、乡四级食品药品监管事权划分和职能定位，厘清各层级监管职责边界。梳理部门行政权力清单，提出权力取消、转移、下放、整合和加强等调整意见。
三是明确了基层监管职能分工。明确基层监管所为县级食品药品监管局执法机构的派驻机构，主要职责是承担基层食品生产企业、加工小作坊、流通环节、餐饮消费监管和基层药品安全监管等职责：具体承担辖区内食品生产、食品流通、食品餐饮及酒类等监管工作，负责对食品小作坊、小摊贩、小餐饮的监管；承担辖区内药品、医疗器械、保健食品、化妆品安全监管工作；承担委托执法工作；负责辖区行政村（社区）食品药品监管协管员、信息员管理培训工作等。
四是健全了基层监管法制。为适应监管形势和任务的需要，加强基层执法规范化建设，针对基层监管力量薄弱的问题，出台了《乡镇（街道）食品药品安全监管工作指南》，使新成立的监管所能尽快承担基层食品生产企业、加工小作坊、流通环节、餐饮消费领域和基层药品安全监管等工作职责，确保基层监管所在日常监管工作中有章可循、高效运转。
五是强化了基层监管运行保障机制。从实际出发，制定并实施了《乡镇（街道）食品药品监管所建设标准》，明确了基层监管所办公设备、交通工具、现场快速检测与调查取证等设备的配备标准，基层食品药品监管与执法条件明显改善。对一线监管人员开展食品药品安全快速检测技术全覆盖培训，不断提高食品药品安全专业化监管能力。
（二）创新基层监管方式
一是强化绩效考核。推动各级政府把食品药品安全工作纳入当地经济社会发展规划，将检测合格率、政府财政投入、监管体系建设等指标纳入绩效管理考核内容。逐级签订目标责任书，明确食品药品安全责任，严格落实责任追究。
二是加强联合执法。以各乡镇食品药品监管所执法人员为主体，从乡镇工商所、水产畜牧兽医站等相关职能部门抽调业务骨干组建基层食品联合执法队伍，常态化落实联合巡查、案件查处、信息通报等沟通合作机制，加强对食品生产小作坊、农村小卖部等消费终端环节的安全监管。
三是推行网格化管理。按照“片区清、人员明，主体清、状态明，责任清、任务明”的原则，通过“网定格、格定人、人定责”的方法，完善县、乡、村、屯四级网格体系，形成“一人一片”落实责任、“一户一盒”建立档案的工作机制，使监管责任人做到“心中六清”，即监管范围清、市场主体底数清、经营状况清、重点企业清、执法情况清、监管责任清。
四是实施信息化管理。使用电子信息监督平台，创建餐饮食品安全示范单位，引导业主开展创优争先活动。建立诚信经营评定系统，对辖区内零售药店实行诚信分级和红黑名单评定，让诚信者得利，让失信者受罚。
（三）提升基层监管效能
推进行政审批制度改革，扎实开展行政审批事项“接、放、管”工作，以“审批信息化、管理标准化、服务均等化”为载体，打造全区食品药品监管部门“一体化”政务服务体系。搭建覆盖自治区、市、县、乡级的网上审批平台，将承办的37项行政审批事项全部纳入审批系统，目前已有92%的县市区开展网上审批，在办结时间上提高效率75％。发挥职能调整后“环节合一”的优势，加大巡查力度，查找具有普遍性、典型性的问题和系统性风险。开展问题产品倒查追溯，在食品生产、流通、消费领域以及药品、化妆品、医疗器械安全监管领域内实行综合执法，严惩重处违法行为，加大处罚力度，维护法治诚信、公平竞争、优胜劣汰的市场秩序。
三、让食品药品监管在“最后一公里”落地生根的几点思考
食品药品安全监管工作的重点在基层、难点在基层,加强食品药品监管工作的关键也在基层。对此，要正确把握食品药品安全形势，深入分析基层监管工作中存在的问题，下大力气打通基层食品药品监管“最后一公里”，坚定不移地下移监管力量到基层、到农村，筑牢监管网底，让食品药品安全落地生根。
（一）下沉监管重心，提升专业技术能力
食品药品安全监管具有很强的专业性、技术性。因此，健全食品药品监管体系，推进监管能力的现代化，核心是技术支撑体系的建设。要扎实开展县级食品药品安全检验检测资源整合试点项目建设，落实乡镇（街道）监管所办公设施和执法装备的基本标准，重点加强基层执法车辆和现场监管执法记录仪、移动执法装备和快速检测等技术装备，建设标准化快检实验室，切实体现食品药品监管力量重心下移和执法工作的专业性、技术性。
（二）加强部门联动，建立综合协调体系
食品药品安全监管同时具有很强的社会性、综合性，产业链长、环节多，涉及面广，强化综合协调、部门联动至关重要。因此，要健全县级食安委及其办公室，实行“局办合一”，进一步明确部门职责分工，推动各环节监管工作无缝衔接。完善食安委及办公室日常协调议事规则，定期分析食品安全形势，研究解决食品安全重大问题，建立健全常态化的跨部门、跨地区信息通报、隐患排查、事故处置等协调联动机制等。在乡镇政府、街道办事处成立乡镇（街道）食安委及其办公室，食安委主任由乡镇政府、街道办事处主要领导或分管领导担任，食安办主任由监管所负责人或乡镇（街道）分管领导担任，实行“办所合一”。通过发挥食安委统一领导和食安办协调指导作用，发挥各部门资源优势和积极性，形成强大合力，齐心协力做好食品安全工作。
（三）落实属地责任，构建综合执法体系
要进一步明确县、乡两级食品药品监管责任，明确事权划分，强化属地监管责任的落实。严格按照国家食品药品监管总局提出的加强食品监管有责、有岗、有人、有手段和监管职责、抽检职责的“四有两责”要求，完善全程监管流程和工作规范，明确工作要求，健全保障机制，不断提高专业化监管能力。加强基层执法规范化建设，改进行政执法，完善执法程序，规范和减少自由裁量权，特别要加强基层执法规范化建设，增强食品药品监管的权威性和公信力。县乡级食品药品监管机构要统筹“四品一械”的行政许可、日常检查、行政处罚、监督抽检，同布置、同落实、同检查，以实施“四品一械”的综合执法来提高监管效能。要优化机构职能配置，加强内部协调配合，树立“四品一械”全环节监管意识，实施有效执法，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。
（四）创新管理模式，强化安全风险治理
对辖区食品药品监管工作任务进行划片分区，实行网络化管理，责任落实到人。以问题为导向，集中力量、集中时间开展食品安全风险隐患广泛排查、集中治理，全面查找和发现食品安全风险隐患，针对问题多发场所、单位和监管薄弱领域以及重点品种开展治理、整改和复查。加强对食品特别是高风险食品的监督抽验，增加抽检频次，大力推广应用快速检验技术，及时发现问题食品。加强对主要食源性疾病、食品污染、食品中的有害因素的风险监测和风险评估，使食品安全问题早发现、早调查、早预警、早处理，严防严控重大食品安全事故发生。
(五)坚持群防群控，积极推进社会共治
履行食安办综合协调职能作用，搭建属地部门协作平台，发挥部门联动作用，与农业、水产畜牧部门建立食用农产品联合执法机制，与公检法机关建立行政执法与刑事司法衔接机制，打击危害食品药品安全违法犯罪行为。乡镇（街道）监管所以专项检查执法活动为载体，在乡镇（街道）政府领导下，建立与公安派出所、农产品质量安全监管站、水产畜牧兽医站、卫生院、中心小学等乡镇（街道）派出机构的联合执法模式。落实企业主体责任，引导和监督企业形成自律的习惯。动员发挥行业协会、新闻媒体、群团组织等各方力量，参与食品药品安全治理。畅通群众投诉渠道，用奖励机制鼓励群众以实际行动参与食品药品安全治理活动，形成监管工作合力，实现社会共治。
（作者系广西壮族自治区食品安全委员会办公室主任，广西壮族自治区食品药品监督管理局党组书记、局长）