布好局 落准子——专家解读《广西壮族自治区空间规划试点工作方案》

    2016年12月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，将广西列为9个试点省份之一。今年5月，自治区党委办公厅、自治区政府办公厅印发《广西壮族自治区空间规划试点工作方案》；7月5日，自治区召开空间规划试点工作领导小组第一次会议，对试点工作进行部署。

        广西为何能被列入9个试点省份名单？此次空间规划和以往的城市等规划有何不同？顶层设计如何进行？本次试点将形成哪些成果？自治区发改委总经济师唐爱斌对此进行了解读。

        名词解释

        空间规划：是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划，目的是促进发展与保护的平衡。

        多规合一：是指以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等在空间布局上有机融合，形成“一本规划、一张蓝图”。

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        广西被列为全国9个试点省份之一

        改革开放以来，我国建立了比较完整的规划体系，各类规划在经济社会发展中发挥了重大作用，但是也存在各类规划数量较多、内容交叉重复、空间分区繁杂、矛盾冲突明显等问题，尤其是空间规划。

        自治区发改委总经济师唐爱斌解释，开展空间规划试点是要从全局的整体高度，统筹开发与保护，进行顶层设计，形成统一、有序、可持续的国土空间格局。2014年8月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委在全国选择了28个市县，开展“多规合一”试点，广西贺州是试点之一。通过试点，国家部委形成了共识，就是首先要推进各类空间性规划在空间上的“多规合一”，然后再整合发展各类规划，而且试点的层级要提高到省一级。因此，2016年底，中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，将包括广西在内的9个省份列为试点，目的是在省级层面推进空间规划，明确空间规划的基本思路和技术方法。

        开展空间规划是一项崭新的工作，没有现成经验可循，目前全国各地都在摸索办法、积累经验。广西之所以被列为9个试点省份之一，是因为在空间规划设计上已具备一定的基础。2012年11月，《广西壮族自治区主体功能区规划》印发实施，这是全国首批出台的主体功能区规划，在全国起到了示范作用。2015年开始，广西对111个县级行政区进行了空间划分，每个市县区都划分出了城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，形成了“一个市县一张空间功能区划图”，并把“十三五”的建设任务落到空间布局上，明确空间落地导向。而贺州作为28个开展“多规合一”试点市县之一，也取得了较好成绩，得到了国家的认可。

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        以主体功能区规划为基础，区别对待

        《省级空间规划试点方案》明确提出，要以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，建立健全统一衔接的空间规划体系。

        主体功能区规划最大的特点就是以县级行政区为基本单位，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

        唐爱斌介绍，广西有111个县市区，各地的条件千差万别，主体功能定位各不相同，既有城区，又有重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区，按照一种模式搞空间规划既不科学、也很难行得通。因此，开展空间规划试点，就必须以主体功能定位为基础，区别对待，科学划分城镇、农业、生态三类空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线，即“三区三线”。城区和重点开发的地区，城镇空间和城镇开发边界比例、开发强度要适当高一些，农产品主产区适当预留一些，重点生态功能区则要适当控制，充分体现各地区主体功能定位发展的要求。

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        打破各自为政局面，通盘考虑

        现有的城市规划、国土规划、林业规划等都属于空间规划，目前各类规划数量庞杂，衔接不够、相互打架，致使规划权威性不足、实施管控不力等问题突出。特别是空间类规划在技术方法、标准规范、管理体制等方面不协调不一致，严重影响了规划的权威性和实施效果，甚至影响到国土空间开发和治理的效率。

        如有关专家在试点中发现，在城镇建设用地规模方面，贺州市城市规划安排386平方公里，土地规划安排186平方公里，相差200平方公里；人口规模方面，柳州市和各县区的城市规划汇总数据达到612万，而按正常的人口增长趋势预测为463万，两者相差近150万。林业、环保、水利等规划的数据也很不统一。同时，一些规划的布局较少考虑资源环境承载力和国土空间开发适宜性，甚至一些建设用地、基本农田布局在自然保护区、水源保护区和林地保护区。

        唐爱斌认为，各职能部门往往都是从自身角度划定空间，比如，国土部门基于耕地保护，住建部门基于城镇开发，林业部门基于林地保护，环保部门基于生态环境保护等，从部门履职角度看，都无可厚非，但综合叠加起来就出现了空间布局上的矛盾冲突和混乱。因此，打破各类规划条块分割、各自为政的局面势在必行。相对于现有的各类空间规划来说，此次试点的空间规划就是从全区角度，通盘考虑、统筹兼顾，弥补之前顶层设计的缺失。

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        贺州“多规合一”实践获国家认可

        贺州自2014年8月启动国家市县“多规合一”试点工作之后，大胆创新、扎实推进，目前，已经编制完成《贺州市空间规划（2016-2030年）》，于2017年3月13日通过专家评审。

        在试点工作开展之初，贺州就成立了“多规合一”试点工作领导小组和“多规合一”试点工作领导小组办公室，纲举目张地指导和协调开展试点工作。贺州坚持“生态立市·绿色发展”的理念，积极探索开展基础评价、划定三区三线、绘制总图等可复制可推广的方法，2016年12月，国家发展改革委《深化体制改革信息》里介绍了贺州试点的经验和做法。今年，贺州市将建立“多规合一”专题展示馆，为推广交流“贺州经验”搭建平台。

        唐爱斌评价认为，贺州以主体功能区规划为基础，摸清“家底”、认清“市情”，划定城市开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线“三大控制线”及城镇、农业、生态“三类空间”，然后依次叠入交通布局、生态保护、重大基础设施、公共服务和产业布局等各类空间要素，形成融发展与布局、开发与保护为一体的市域空间“一张蓝图”。通过管控原则，让资源环境、经济发展、城镇建设、耕地保护等规划要求在三类空间和三大控制线的框架下得到科学落实。这些都是开展空间规划试点的成功举措，在构筑空间规划体系、增强政府空间治理能力、提高政府效能等方面，都取得了较好成效。

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        试点要形成“四个一”成果

        按照自治区的试点工作方案，2017年底前广西将通过试点探索形成“四个一”成果：形成一套规划成果、研究一套技术规程、建设一个信息平台、提出一套改革建议。

        形成一套规划成果。自治区研究制定全区三类空间比例、开发强度方案并分解到市县，明确全区空间发展战略和格局，提出差异化空间综合管控措施，形成广西空间规划基本框架。试点市编制形成市级和所辖县（区）空间规划总图和空间规划文本。

        研究一套技术规程。研究提出省级空间规划编制办法，形成以国土空间网格化为基础单元的资源环境承载能力、开发适宜性评价、开发强度测算、“三区三线”划定等技术规程，形成空间规划用地分类标准及其综合管控措施等技术规范。

        建设一个信息平台。研究提出基于2000国家大地坐标系的规划基础数据转换办法，建立试点市集空间开发数字化管控、投资项目布局审批核准并联运行的信息管理平台。

        提出一套改革建议，研究提出规划管理体制机制改革创新和相关法律法规立改废释的具体建议。

        唐爱斌介绍，列为空间规划试点之后，广西抓紧开展了方案起草、建立机制、制订规程等试点相关工作，先后赴海南、宁夏、浙江、福建等省区调研，在多次召开会议进行研究的基础上，起草形成了《广西壮族自治区空间规划试点工作方案》，提出“布棋盘、落棋子、编规划、建平台”四部曲的工作思路。当前已对试点地区柳州市进行了全域资源环境承载能力和空间开发网格化适宜性评价“双评价”，摸清了柳州市全域空间本底条件。按照年底前完成试点工作的要求，目前已在倒排工期、加紧推进。7月底前，建成贺州市“多规合一”信息管理平台，完成空间规划展示；完成柳州市“五区五县”的“三区三线”划定工作，形成各县区的空间规划底图。10月中旬前，形成柳州市和“五区五县”的空间规划总图，10月底前形成柳州市和“五区五县”的空间规划文本。11月底前，建成柳州市和“五区五县”空间规划信息管理平台。12月底前，形成试点工作总结报告和“四个一”的试点成果。(广西日报记者 吴丽萍)